近日，《存款保险条例（征求意见稿）》正式对外公布，酝酿21年之久的存款保险制度终于破题。在利率市场化改革加速推进、民营银行筹备步入关键时期之际，存款保险制度的建立成为我国金融改革的重要里程碑。
如何看待存款保险制度对于完善中国金融安全网的作用？存款保险设立50万元的最高赔付上限，广大存款人的利益能否得到充分保障？银行业的发展格局是否将面临转折点？
为探究以上问题，21世纪经济报道本期采访了中国金融四十人论坛（CF40）成员、国务院发展研究中心宏观经济部巡视员魏加宁、北京师范大学金融研究中心主任钟伟，CF40特邀研究员、中国农业银行首席经济学家向松祚，以及中国银行国际金融研究所副所长宗良、中央财经大学中国银行业研究中心主任郭田勇，是为“21世纪北京圆桌”第433期，以飨读者。
本报特约评论员廉薇
存款保险：金融安全网关键一环
《21世纪》：有关建立存款保险制度的呼吁已久，您如何看待我国建立存款保险制度的重要性？对于完善中国金融安全网发挥了怎样的作用？
钟伟：以前我们是单一大一统的国有银行体制，在这种情况之下由中国政府提供银行业的隐形担保是有合理性的，但随着中国银行业的对外开放和对内改革，目前中国的银行业已经形成了中资、国有控股、民营、外资（外资也包括在本地的法人和在中国境内设立分支机构的）等不同所有制的银行。另外，银行也有大中小和基层甚至社区之分。这种背景之下由中国政府来完全免费地提供隐形担保，导致其中一些非国有金融机构搭政府便车的行为。这个对金融体系来说是不利的，因此要推出市场化存款保险机制。
魏加宁：从理论角度讲，之所以要建立存款保险制度，一是因为商业银行依靠信用支撑，自身结构就具有一定的脆弱性；二是银行挤兑具有传染性，即使是好银行也可能因为其他银行出了问题而受到波及；三是银行挤兑一旦发生便具有很强的负外部性，会影响到结算的畅通和金融的稳定，甚至会出现银行惜贷现象，从而影响到居民的正常生活和企业的生产流通。
从现实角度讲，存款保险是现代金融制度的关键要素之一，是金融安全网的三大支柱之一（金融安全网主要由三大支柱构成，包括监管部门的审慎监管职能、中央银行的最后贷款人和存款保险机构的存款保险职能）；而中国现在的金融安全网是“二缺一”，存款保险制度一直迟迟没有建立起来。
目前，伴随着利率市场化的推进和民营银行的发展，在提高银行服务质量和效率的同时，也会使竞争加剧，因此就有可能出现经营失败的商业银行，如果没有存款保险制度作为保障，经营失败的商业银行就退不出去，就会导致金融风险不断积累，系统性风险越来越大。
宗良：一般来说，完善的金融安全网由中央银行最后贷款人职能、审慎监管和存款保险制度三个部分组成。中央银行可以通过加强宏观管理、提供流动性支持等措施维护银行体系稳定；审慎监管有利于促进银行稳健合规经营；存款保险制度的作用则主要体现在三个方面：其一，通过宣布明确的法律保障政策，稳定市场和存款人信心，切断恐慌心理和风险的传染链条，防止形成区域性、系统性风险。其二，通过加强对金融机构的市场约束，促使其稳健经营；同时，及时采取纠正措施，对风险做到“早发现”和“早处置”。其三，通过存款保险这一市场化、专业化的处置平台，能大大降低金融风险的处置成本，实现快速有序的市场化退出。存款保险制度是金融市场化改革的安全网。存款保险制度和我国金融改革发展的进程比较一致，是为市场化改革保驾护航的安全网。
郭田勇：目前中国已经进入到全面深化金融改革的关键时期，中国的存款保险制度经过21年的反复论证已经日趋成熟，可谓是瓜熟蒂落。此外，也是最为重要的是，下一步要继续推进利率市场化改革，进一步降低准入门槛，会出现更多的民营银行，在这样的前提下，推出存款保险制度，才能给金融改革的深化形成一道制度上的保障。若此时仍没有相应的存款保险制度，那么公众的利益便可能受到损害，金融风险也会随之扩散、传染，这必将给国家金融稳定带来严重威胁。
未来随着利率市场化和民营银行的推进，银行业的竞争会更加充分也更加激烈，其中不排除会有个别银行经营出现问题。如果没有存款保险制度，银行经营一旦出现问题，存款人的利益就会受到损害，特别是如果某家银行出问题，社会上就会形成恐慌情绪，出现挤兑，风险就会传导，容易导致全社会性的金融危机，对金融稳定带来威胁。所以在深化金融改革的进程中，存款保险制度是一个必要的制度性保障，是一个重要的前提。
向松祚：存款保险制度的建立是利率市场化的必然要求。利率市场化一方面会激发商业银行创新的活力，另一方面也可能刺激商业银行采取高风险的经营策略，所以就需要存款保险制度来妥善保障存款者的利益。未来银行业的竞争整合必然加速，银行业将更加开放、多元和创新，政府不再担负救助银行的职能，市场力量将决定商业银行的生死存亡。
《21世纪》：您如何看待我国存款保险制度与国际接轨的必要性和合理性？
魏加宁：众所周知，全国性的存款保险制度始于美国。在上个世纪30年代大萧条期间，美国有上千家银行破产倒闭，1933年罗斯福总统上台以后，立即着手通过《银行法》，建立美国联邦存款保险公司（FDIC）。
自美国建立联邦存款保险制度以后时至今日，全世界已有110多个国家建立了存款保险制度。尤其是此次国际金融危机表明，存款保险起到了重要的稳定器作用——虽然美国在此次危机期间倒闭了几百家银行，但是没有一家银行出现存款人挤提现象。
向松祚：从西方近一个世纪的经验来看，存款保险制度是稳定银行和金融最重要的制度之一。我国的存款保险制度既充分借鉴了其他国家的有益经验，又充分考虑了我国银行业的具体现实。征求意见稿具有以下三个特点：第一，存款保险起点比较高，充分保护绝大多数存款者的利益；第二、保险费合理或者较低，充分考虑商业银行缴费的压力；第三、保险费的使用充分运用市场机制。
宗良：存款保险不是一个简单的赔付资金问题，而是一套制度设计。它既能够有一定的赔付处理，同时又能够让机构受到一定的约束，在事前发现相关机构的风险，纠偏防风险。另一方面，可以考虑把整个风险降到最小，使体制能够有效运作。总体的原则是属于市场应该解决的就都由市场来解决。国际上已有成熟的可以借鉴的经验。比如，美国主要是从风险最小角度考量整个制度的设计，比较好地防范金融风险，保持金融稳定。
存款人利益能否得到保障？
《21世纪》：推出存款保险制度会为广大存款人带来什么影响？《条例》规定最高偿付限额为人民币50万元，是出于怎样的考虑？
钟伟：存款保险是向银行征收，存款人不用交保费。同时，中国存款保险不必为极少数富裕的大额存款人提供存款保险。根据国家统计局城市调查总队的估算，中国城市户均储蓄为5.12万元，但储蓄余额分布不均，其中最富裕的20％家庭拥有人民币储蓄总量的64.8％；而最贫困的20％家庭拥有人民币储蓄总量的1.2％。据此我们估计，覆盖中国城乡居民的存款保险上限，设置上限为单个储蓄账户人民币5万元已足够，为存款保险覆盖的城乡储蓄大致为储蓄总额的一半。
存款保险制度不能保所有存款，这是必然的。一般来讲，存款保险覆盖的保险金额上限，相当于人均GDP五倍左右就算比较高了，而保五十万已经相当于人均GDP的12倍，这是非常高的保额，覆盖了99.6％以上的存款人。当然有例外，比如金融同业，大型企业存款比较多的和个人高净值人群都不受到存款保险的保障，但这并不意味着这些人的存款在银行发生问题的时候都会灭失。
如果问题银行出现了，绝大多数情况下是由其他健康的银行兼并收购过去，之后接手的银行会继续为存款负责任。即使银行清算过程当中也不是零资产，清算当中，存款是普通债权中最优先的部分，会得到优先偿还和赔付。所以这也是各国家并没有万无一失的存款保险，只要覆盖绝大多数中低收入者就已经足够好了。
魏加宁：一方面，以颁布《存款保险条例》的形式来建立起显性存款保险制度，可以为广大存款人提供公开透明、安全可靠的法律保障，这也是落实中共十八届四中全会提出的依法治国精神的具体体现。而以往的所谓“隐性保险”则随意性较大。
另一方面，以设立存款保险基金的形式来建立存款保险制度，可以为广大存款人提供可靠的物质保障，由商业银行日常交保费的方式来积累资金，以切实保护广大存款人利益。而以往，救助问题银行和处置不良资产的成本要么是由财政出资，实际上是由所有纳税人负担；要么是由央行出资，实际上是由所有人民币持有者负担。
此外，建立了存款保险制度以后，银行间竞争就会进一步加剧，服务质量和服务效率就会得到不断提高，从而使广大老百姓长期受益。
向松祚：存款保险制度的核心目的是妥善保障普通中小存款户的存款安全，从而防止各种风险诱发银行挤兑行为，这就要求商业银行必须加强风险管理，避免过度风险业务扩张，妥善管理资本，确保资本充足率达到监管要求。我国存款保险制度确定保障金额为50万元，覆盖了99.6%以上的存款户，确保绝大多数存款户不会因为个别商业银行可能出现的破产倒闭而蒙受损失。存款保险制度不保障银行机构相互之间的存款即同业存款，不保障商业银行高管的存款，意在激励商业银行加强和完善风险管理。
推出存款保险制度，银行体系将第一次出现多元、多层次格局，大中小银行并存，私人银行和国有控股银行并存，国内银行和外资银行并存，所以老百姓投资者在银行的选择方面会更多。同时，无论老百姓的存款存在什么银行，在存款保险制度保护之下，老百姓不用担心存款的安全，而存款安全有助于银行体系负债非常稳定，也有利于银行稳健经营。当然，各个银行的吸收存款的策略、服务的水平、管理的策略和风险管理的水平不同，会决定银行在市场上对投资者是不是有吸引力。所以它会加速银行改善风险管理，提高服务质量，创新更多的金融产品来吸引存款户。
宗良：存款保险制度构筑了对百姓的利益保护网。虽然它是一种事后补救措施，但作用却在事前也有体现，当公众知道银行已实行了该制度，即使银行真的出现问题时，也会得到相应的赔偿，这从心理上给了他们安全感，从而可有效降低传染性的恐慌感，进而减少了对银行体系的挤兑，可有效提高金融体系的稳定性，维持正常的金融秩序。
我国存款保险制度设计中十分重视对存款的保护：一是存款保险限额较高并通过一些特殊设计对绝大多数存款予以保障，且额度会随经济发展状况而逐步调整。二是由于我国整体处于经济快速发展阶段，金融机构倒闭的可能性较小，并且倒闭金融机构主要采取合并、转让等方式实现，不会影响存款者的利益。三是如遇到重大危机，可能借鉴国际经验采取全额保险方式。因此，存款保险能够较好地保护个人储户和小微企业的存款，有效地保障存款者的资金安全。
“50万”兼顾了国外的标准和国内的实际情况，这是一个合理的标准，能够覆盖绝大多数储户的存款，有利于最大限度保护储户的利益。根据央行测算，截止到2013年底，我国99.63%的银行账户存款余额在50万以下，这就意味着50万的偿付额度可以覆盖绝大数存款人的存款安全。
最高偿付限额不意味着超过50万元的存款无法得到保障。目前中国经济发展比较平稳，这个时期金融机构倒闭的概率通常要小。假如金融机构一旦发生风险，往往采取转让、接管或者其他措施。绝大多数情况下，不管是多少存款，一般都延续到新的机构里面，都能得到充分保障。
郭田勇：50万元的限额是既保个人存款，也保单位存款，尤其对小微企业也是充分保护。统计显示，我国90%以上的企业存款（主要是小微企业存款）在50万元以下。对于50万元最高赔偿额的规定，这是对全国主要商业银行存款账户充分调研后得出来的，保障了绝大多数公众存款人的利益。随着人们生活水平的不断提高，这个限额也将发生变化。
存款保险制度出台对于储户个人是没有影响的。如果未来随着银行业的竞争更加充分，对个人而言，存款的风险会变得更小。
存款保险制度出台对于储户个人是没有影响的。存款保险制度对个人收益没有影响。如果未来随着银行业的竞争更加充分，对个人而言，存款的风险会变得更小。
银行业发展面临转折点？
《21世纪》：《存款保险条例》的推出，对于银行业会造成怎样的影响？对于大型银行、中小银行又分别会产生怎样的影响？
魏加宁：一方面，建立存款保险制度以后，银行挤兑的风险可以大大减少，从而使银行自身的安全性得到很大提高，防范外部冲击的能力也会大大提高。
另一方面，在实行限额保险的条件下，由于大额存款人有动力也有能力去筛选和监督各家银行的经营状况，因此对商业银行构成了一定的市场约束，可以倒逼商业银行去改善经营，防范风险，提高服务质量，提高竞争力。
更为重要的是，有了存款保险制度以后，可以大大减少不当行政干预，增强商业银行的经营自主性。因为建立起存款保险制度以后，防范金融风险的主要责任就是商业银行自己的事情了，商业银行对于宏观经济形势和企业经营状况要自己做出判断和决策，自己防范风险，自己承担责任。一旦经营失败，做出错误决策，商业银行自己就会面临退出历史舞台的局面——被其他银行兼并重组或倒闭关门，因而商业银行就不得不努力提高自身的经营管理水平和金融服务质量。
钟伟：存款保险制度对银行业的影响是多方面的。存款保险制度使得声誉好的、经营健康的银行更有竞争优势。因为好的银行资本充足率充实，资产质量较好，风控系统比较严密；经营稳健的银行，大家都比较放心。
另外，存款保险制度很有可能会推动商业银行竞争的分化。一个是负债端产品的差别，好的银行吸收存款的难度要小一些，成本也更低，缺乏公信力、质量较差的银行吸收公众存款可能就较为困难。第二是高净值人群和企业的选择可能不一样，因为超过五十万以上的那些高净值人群，尤其是单账户超过千万的高净值人群和企业的基本结算或者企业存款可能会选择经营稳健的银行，所以这部分核心客户对商业银行很关键。
此外，银行的同业业务也会发生变化。银行在同业往来的时候会更关注对手的风险，这样的话，不是存款保险的同业业务发展可能相对会更加关注风险。以前银行牌照不敢大规模发放，因为担心存款人保护的问题，现在有存款保险制度之后，小银行牌照的价值可能会下降，因为银行能够有序退出和有存款保险制度兜底了，所以以后小银行的牌照会发得更多。
郭田勇：存款保险制度的推出是中国深化金融改革的重要制度保障，该项制度将更有利于中小银行的发展。一方面，存款保险制度可以增强小银行的信用，推动大、中、小银行同等竞争和均衡发展；另一方面，市场竞争机制的形成将给银行压力，促进其改善经营。存款保险引入风险差别费率和早期纠正机制，可以有效约束银行的风险行为，对银行的稳健经营提起到正向激励作用。
试想如果没有存款保险制度，很多储户会认为小银行出问题的概率大，更愿意把钱存在大银行。有了存款保险制度后，无论存在大小银行，未来一旦出现问题，存款保险机构都将给予赔偿，大家往中小银行存款会更加放心。
未来随着利率市场化和民营银行的推进，银行业的竞争会更加充分也更加激烈，其中不排除会有个别银行经营出现问题。如果没有存款保险制度，银行经营一旦出现问题，存款人的利益就会受到损害，特别是如果某家银行出问题，社会上就会形成恐慌情绪，出现挤兑，风险就会传导，容易导致全社会性的金融危机，对金融稳定带来威胁。所以在深化金融改革的进程中，存款保险制度是一个必要的制度性保障，是一个重要的前提。
宗良：存款保险制度的建立更有利于促进中小银行的发展。在没有存款保险制度时，老百姓觉得银行“越大越保险”，存款向大银行聚集，中小银行生存空间很小。有了存款保险，存款放在小银行和大银行一样安全，这也为银行业的发展创造一个更加公平竞争的环境，促进形成一个有序竞争、优胜劣汰、可持续发展的小金融机构体系，缓解“三农”和小微企业融资难。
从各国经验看，存款保险制度有利于为社区银行、中小银行的发展。以美国为例，存款保险在美国社区银行的发展方面起着至关重要的作用。如果没有存款保险，存款人只能选择大银行，社区银行就无法生存。有了存款保险，增强了存款人对社区银行的信心，促进了公平竞争环境的形成，才使得社区银行发展起来，最终维持了美国金融体系的多样性。
《21世纪》：由于缴纳存款保险金，会对银行的成本产生多大影响？存款保险费率由基准费率和风险差别费率构成，对不同类型的银行有什么影响？
钟伟：如果是单一费率，那么征收起来可能简单，不论是小银行、大银行、好银行、坏银行都一样征收。但是这个并不公平，就像人身险，针对健康人群和亚健康人群的保费不一样。如果银行“酗酒、吸烟”成了“亚健康”那么保费也要高一些；而对信用好，风控好，资本充足率高的银行保费要低一些。
向松祚：保险费率的确定原则是基准费率加风险差别费率，旨在惩罚过度风险扩张的商业银行，奖励风险管理完善的商业银行，这其实是保险业的一个基本原则：车辆保险也是如此，经常违规的车辆，保险费就会相应提高；很少违规或从不违规的车辆，保险费会相应降低。我们存款保险制度的费率设计原则也是鼓励商业银行完善风险管理制度，惩罚过度风险扩张。基准费率会比较低，未来各家银行上缴的费率会有一定差别。
宗良：存款保险费率由基准费率和风险差别费率构成，经营得好，风险低，费率就低，成本就低。保费会存在一些差距，但不会是按银行大小决定，而是按照风险特点决定的。这种机制可以反过来激励各类金融机构做好自己的业务，提升自身产品和服务，把自己办得最有特色，增强市场竞争力，降低风险。反过来机构所需缴纳的费率也会降低。就和我们开车无事故一样。从来没发生过事故，当然费率下降。如果老出事，费率应该上去，其中的道理是一致的。从长远来看，有利于银行业长远地发展，推进、督促银行业的改革。
建立存款保险制度不会对银行流动性和利润产生影响。保费的量级是很小的，不会影响银行的流动性。因为银行的规模是比较大的，而保费比例是很低的，远低于国际平均水平。
特别需要指出的是，存款保险费和存款准备金是两个完全不同的概念，两者有着本质的区别。存款保险费是银行的成本，存款准备金来源于银行的负债。而且两者在数量级上也有着天壤之别。存款准备金余额20多万亿，而存款保险费很低，两者相差上千倍。近日市场上个别观点认为“交了保费就该降低存款准备金率”，这种说法是不科学的。
郭田勇：只是小比例地向金融机构收取保费，费率水平远低于绝大多数国家存款保险制度起步时的水平和现行水平，对金融机构的财务影响很小。存款保险费的上缴，短期对银行利润和流动性冲击温和。据2013年末数据初步测算，存款保险制度推出对银行税前利润的影响初步估计不超过1%，对银行吸收存款成本的影响初步估计不超过0.5%。
存款搬家是否有必要担忧？
《21世纪》：存款保险制度的推出是否会对市场流动性带来影响？存款是否会由小银行向大银行搬家？
向松祚：我认为存款保险制度的推出，对市场流动性影响有限或基本没有影响。可能会出现少许存款转移的情形，但范围和规模十分有限。不会影响绝大多数商业银行流动性的管理。商业银行会下更大功夫加强风险管理，整体上会提升银行服务水平和创新活力。中小银行也不用过度担心存款流失。
钟伟：个别观点认为，存款保险制度推出后会出现存款由小银行向大银行搬家的现象。但以银行规模来区分存款搬家并不科学。我觉得不会出现大规模存款搬家，即使个别银行少许存款搬家，也应该是存款由“坏银行”搬到“好银行”，从缺乏声誉的银行到具有良好声誉的银行。一些小而好、小而精的银行可以吸引更多存款人。
宗良：存款保险制度不会导致大范围的存款转移，原因在于：绝大多数个人储户和小微企业的存款余额在存款保险限额以内，对存款安全更有信心。同时，中小银行贴近当地市场，服务更便捷、灵活、门槛低、利率较高，与客户关系更有“黏性”。当然，适度的、有序的、理性的存款转移是一种健康的机制，是存款保险制度发挥市场约束和正向激励作用的体现。
至于所谓的“存款搬家”，国际经验显示，各国从隐性全额保护到限额保险的体制转换中，均未出现存款大搬家的现象。其原因在于，存款大户选择一家银行，往往出于综合考虑，具有一定的“锁定效应”，一般不会轻易搬家。
《21世纪》：《条例》规定了适用于国内的商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等吸收存款的银行业金融机构，“影子银行”等其他吸纳存款的机构没有包括在内，您怎么看？
钟伟：首先，各个国家的影子银行都不纳入存款保险的范围，如果存款保险制度居然能覆盖影子银行，那影子银行就不叫影子银行了。其次，影子银行的大部分资金往来属于金融同业，比如信托、委托贷款等等。这些本来在各国存款保险制度中，金融同业往来也是不纳入存款保险的。而且，买这些影子银行的类存款产品的客户群体基本上都是富有投资经验的高净值人群，或者是企业，他们也大致不属于普通的存款保险制度的覆盖范围，所以影子银行不纳入存款保险制度是很正常的。
魏加宁：日本当年在建立存款保险制度给体系内存款提供安全保障的同时，制订专门法律来限制体系外的金融交易，此种做法值得借鉴。
